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中共辽宁省委文件
辽委发〔2017〕17号

中共辽宁省委 辽宁省人民政府
关于深化投融资体制改革的实施意见
(2017年5月23日)

  为认真贯彻落实《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)精神,建立完善适应市场经济要求的新型投融资体制机制,发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用,着力解决投融资领域企业投资主体地位不明确、融资难、融资贵、融资渠道不畅、政府投资不规范、投资法治建设滞后以及辽宁投融资环境急需优化等问题,助力辽宁振兴发展,现提出以下实施意见。
  一、总体要求
  (一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,持之以恒落实新发展理念和“四个着力”“三个推进”,坚持稳中求进工作总基调,着力推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。进一步转变政府职能,深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革,优化营商环境,建立完善企业自主决策、融资渠道畅通,职能转变到位、政府行为规范,宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。
  (二)基本原则
  ——企业为主,政府引导。科学界定并严格控制政府投资范围,平等对待各类投资主体,确立企业投资主体地位,放宽放活社会投资,激发民间投资潜力和创新活力。充分发挥政府投资的引导作用和放大效应,完善政府和社会资本合作模式(PPP)。
  ——放管结合,优化服务。将投资管理工作的立足点放到为企业投资活动做好服务上,在服务中实施管理,在管理中实现服务。更加注重事前政策引导、事中事后监管约束和过程服务,创新服务方式,简化服务流程,提高综合服务能力。
  ——创新机制,畅通渠道。打通投融资渠道,拓宽投资项目资金来源,充分挖掘社会资金潜力,让更多储蓄转化为有效投资,有效缓解投资项目融资难融资贵问题。
  ——问题导向,综合施策。直面当前投融资领域存在的问题,认真落实《辽宁省优化营商环境条例》,加大整改与规范力度,大幅减少政府对市场的干预,激发全社会投资热情。
  ——统筹兼顾,协同推进。投融资体制改革要与供给侧结构性改革以及财税、金融、国有企业等领域改革有机衔接、整体推进,建立上下联动、横向协同工作机制,形成改革合力。
  二、改善企业投资管理,激发社会投资动力和活力
  (一)落实企业投资主体地位。认真执行《企业投资项目核准和备案管理条例》,落实企业依法依规自主决策行为。坚持企业投资核准范围最小化,除对极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目,政府从维护社会公共利益角度确需依法进行审查把关外,最大限度缩减核准事项。在鞍山市、中国(辽宁)自由贸易试验区、大连金普新区、沈抚新区、辽东湾新区、沈阳市铁西区、辽宁东戴河新区试点企业投资项目承诺制,探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。(责任单位:省发展改革委,各市政府)
  (二)建立投资项目“三个清单”管理制度。根据国家公布的政府核准的投资项目目录,及时修订并公布省政府核准的投资项目目录,实行企业投资项目管理负面清单制度,除目录范围内的项目外,一律实行备案制,由企业按照有关规定向备案机关备案。建立企业投资项目管理权力清单制度,将各级政府部门行使的企业投资项目管理职权以清单形式明确下来,严格遵循职权法定原则,规范职权行使。建立企业投资项目管理责任清单制度,厘清各级政府部门企业投资项目管理职权所对应的责任事项,明确责任主体,健全问责机制。建立健全“三个清单”动态管理机制,根据情况变化适时调整。主动接受社会监督,及时向社会公布“三个清单”,做到依法、公开、透明。(责任单位:省发展改革委、省编委办,各市政府)
  (三)优化管理流程。充分发挥辽宁省投资项目在线审批监管平台及各级政务服务大厅作用,对实行备案制的投资项目,提供快捷备案服务,不得设置任何前置条件。对实行核准制的投资项目,实行并联核准。积极推广“一个窗口受理、一站式办理、一条龙服务”。精简投资项目准入阶段的相关手续,只保留规划选址意见、用地(用海)预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件。按照下放层级与承接能力相匹配的原则,涉及本地区重大规划布局、重要资源开发配置的项目,由省政府核准,原则上不下放到市级政府,一律不下放到县级及以下政府。按照并联办理、联合评审的要求,相关部门要协同下放审批权限。在鞍山市、中国(辽宁)自由贸易试验区、大连金普新区、沈抚新区、辽东湾新区、沈阳市铁西区、辽宁东戴河新区实行多评合一、统一评审的新模式,进一步简化、整合投资项目报建手续,取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续,探索实行先建后验的管理模式。(责任单位:省编委办、省发展改革委、省国土资源厅、省环保厅、省住房城乡建设厅、省林业厅、省海洋渔业厅、省政务服务管理办公室,各市政府)
  (四)降低企业投融资成本。着力降低制度性交易成本,认真贯彻落实国家涉及小微企业的行政事业性收费减免政策,清理规范涉企收费,降低或减免融资中间环节费用,有效降低企业融资成本。(责任单位:省财政厅、省物价局、省工业和信息化委,各市政府)
  (五)规范企业投资行为。各类企业要严格遵守城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规,依法落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制,依照《企业投资项目核准和备案管理条例》,主动履行相关义务,主动接受监督。将企业投资行为纳入社会信用管理。对于以不正当手段取得核准或备案手续以及未按照核准内容进行建设的项目,核准、备案机关应当根据情节轻重依法给予警告、责令停止建设、责令停产等处罚;对于未依法办理其他相关手续擅自开工建设,以及建设过程中违反城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面法律法规的项目,相关部门应当依法予以处罚。相关责任人员涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理。(责任单位:省发展改革委、省国土资源厅、省环保厅、省住房城乡建设厅、省安全生产监管局,各市政府)
  三、完善政府投资体制,发挥好政府投资的引导和带动作用
  (一)明确政府投资范围。政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域项目,以非经营性项目为主,原则上不支持经营性项目。建立完善政府投资范围定期评估调整机制,结合辽宁振兴发展实际,不断优化投资方向和结构,提高投资效益。(责任单位:省发展改革委、省财政厅,各市政府)
  (二)规范政府投资管理。政府投资按项目安排,以直接投资为主。对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式投入,也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求,编制本地区三年滚动政府投资计划,明确计划期内的重大项目,并与中期财政规划相衔接,统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据国家宏观调控政策及本地区三年滚动政府投资计划,编制政府投资年度计划,合理安排政府投资。完善政府投资项目信息统一管理机制,建立覆盖全省的政府投资项目库,并尽快拓展至企业投资项目,实现项目信息共享。未入库项目原则上不予安排政府投资。安排政府投资应当在明确各方权益的基础上平等对待各类投资主体,不得设置歧视性条件。
  依法依规管理和使用好中央投资。进一步深化财政资金管理和分配制度改革,充分发挥省本级及地方各级基本建设资金作用。充分发挥省产业(创业)投资引导基金放大效应。根据发展需要,依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金。
  改进和规范政府投资项目审批制,采用直接投资和资本金注入方式的项目,对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的,要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上,严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目,省政府重点推进的项目、部分改扩建项目,以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目,可以简化相关文件内容和审批程序。项目可行性研究报告、规划选址意见、用地预审意见、环境影响评价等审批事项实行并联办理。各相关部门要做好并联审批的组织、协调、配合工作,确保审批时间缩短,审批质量不降。审批机关委托中介服务机构对项目进行评估的,应当明确评估重点,评估费用由审批机关承担。(责任单位:省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省环保厅、省住房城乡建设厅,各市政府)
  (三)强化政府投资事中事后监管。围绕公共安全、公共利益、环境保护、安全生产、产业布局、金融投资等重点领域,加强政府投资项目事中事后的协同监管。严格政府投资项目计划下达、建设标准、概算审批、概算执行、调整和造价控制、建设工期等要求。行业主管部门要切实履行项目管理主体责任。发展改革、财政、审计等部门共同做好项目稽察、监管和审计监督工作。鼓励有条件的政府投资项目通过市场化方式进行运营管理。进一步完善政府投资项目代理建设制度。加大重大项目稽察力度。在社会事业、基础设施等领域,全过程推广应用建筑信息模型技术。发挥审计部门作用,对省重点投资项目跟踪审计,推进公共工程审计全覆盖。完善竣工验收制度,建立后评价制度,健全政府投资责任追究制度。完善社会监督机制,加强政府投资信息公开,鼓励公众和媒体对政府投资进行监督。(责任单位:省发展改革委、省财政厅、省住房城乡建设厅、省审计厅、省安全生产监管局,各市政府)
  (四)完善PPP模式。进一步完善和推进PPP工作协调联动机制,建立健全PPP制度框架与法规体系。探索出台鼓励PPP建设相关奖补政策,推进基础设施和公用事业领域价格改革,营造公平投资环境。重点在农业、水利、交通、市政设施、公共服务、生态环境等基础设施和公用事业领域,加快建立统一的省级PPP项目库并及时向金融机构和民营企业发布。将PPP模式推广运用情况纳入政府绩效考核范围。(责任单位:省发展改革委、省财政厅,各市政府)
  四、创新融资机制,畅通投资项目融资渠道
  (一)大力发展直接融资。依托多层次资本市场体系,拓宽投资项目融资渠道,支持有真实经济活动支撑的资产证券化,盘活存量资产,优化金融资源配置,更好地服务投资兴业。深化国资国企改革,推动交投、水资源、环保等集团开展直接融资业务。加大对种子期、初创期企业投资项目的金融支持力度,有针对性地为“双创”项目提供股权、债权以及信用贷款等融资综合服务。丰富债券品种,进一步发展企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具、项目收益债等,支持重点领域投资项目通过债券市场筹措资金。探索金融机构以适当方式依法持有企业股权。充分发挥省产业(创业)投资引导基金扶持作用,积极对接国家大型基金,引导社会资本和重点企业集团(产业园区)发起设立产业(创业)股权投资基金,鼓励金融机构、社会保障基金、保险资金在依法合规、风险可控的前提下,经批准后通过认购基金份额等方式有效参与。加快建立地方政府举债融资机制,规范管理规章制度,支持依法依规发行政府债券,用于公共领域重点项目建设。清晰界定企业债和政府债边界,剥离融资平台公司政府融资职能,妥善解决地方融资平台在建项目后续融资问题,规范增量融资行为,支持融资平台转型后进行市场化融资。研究出台加强银企对接行动方案,搭建“银政企保”合作平台,协调金融机构给予优质企业金融支持。(责任单位:省发展改革委、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省政府金融办、人民银行沈阳分行、辽宁银监局、辽宁证监局、大连证监局、省社保基金理事会,各市政府)
  (二)积极争取政策性、开发性金融机构服务辽宁振兴发展。利用国家政策性、开发性金融机构,加大对棚户区改造、新型城镇化、生态环保、医疗教育、人居环境、公路及城际铁路等重点领域信贷支持力度,积极争取国家专项建设基金,通过资本注入、股权投资等方式,支持看得准、有回报、不新增过剩产能、不形成重复建设、不产生挤出效应的重点领域项目。对于推动东北老工业基地新一轮振兴的枢纽和接口工程,大力支持投资大、周期长、回收慢、回报率不高的准公益性和基础性项目。(责任单位:省发展改革委、农业发展银行辽宁省分行、国家开发银行辽宁省分行,各市政府)
  (三)发挥保险资金等机构资金对项目建设的融资作用。鼓励保险资金在国家规定的范围内,通过债权、股权、资产支持等多种方式,支持重大基础设施、重大民生工程、新型城镇化等领域的项目建设,为产业结构调整和转型升级提供资金支持。(责任单位:辽宁保监局,各市政府)
  (四)加快构建更加开放的投融资体制。在国家政策框架下,推进境外发债,支持中资企业跨境融资,稳步放宽境内企业和金融机构赴境外融资,做好风险规避。完善境外发债备案制,募集低成本外汇资金,更好地支持企业对外投资项目。加强对外交流合作,用好各类资金,为省内企业走出去和重点合作项目提供更多投融资支持。(责任单位:省发展改革委、省商务厅、省政府金融办、省经合局、人民银行沈阳分行、外汇管理局辽宁省分局,各市政府)
  五、切实转变政府职能,提升综合服务管理水平
  (一)加强政策规划引导。充分发挥规划、产业政策、行业标准等对投资活动的引导作用,并为监管提供依据。把发展规划作为引导投资方向,稳定投资运行,规范项目准入,优化项目布局,合理配置资金、土地(海域)、能源资源、人力资源等要素的重要手段。完善产业结构调整指导目录、外商投资产业指导目录等,为各类投资活动提供依据和指导。构建更加科学、更加完善、更具操作性的行业准入标准体系,加快制定修订能耗、水耗、用地、碳排放、污染物排放、安全生产等技术标准,实施能效和排污强度“领跑者”制度,鼓励各地区结合实际依法制定更加严格的地方标准。(责任单位:省发展改革委、省人力资源社会保障厅、省国土资源厅、省海洋渔业厅、省商务厅,各市政府)
  (二)创新服务管理方式。各级政务服务大厅或行政审批单位要探索推行投资项目审批首问负责制,实行“一站式”受理、“全流程”服务,一家负责到底。依托辽宁省投资项目在线审批监管平台,实现一口受理、网上办理、规范透明、限时办结。完善辽宁省投资项目在线审批监管平台功能,建立投资项目统一代码制度,统一汇集审批、建设、监管等项目信息,实现信息共享。落实《政府信息公开条例》,推动信息公开,及时公开项目审批工作规则、办事指南、受理情况、办理过程、审批结果,发布政策信息、投资信息、中介服务信息等,为企业投资决策提供参考和帮助。鼓励新闻媒体、公民、法人和其他组织依法对政府的服务管理行为进行监督。下移服务管理重心,加强业务指导和基层投资管理队伍建设,给予地方更多自主权,充分调动地方积极性。(责任单位:省政府办公厅、省发展改革委、省政务服务管理办公室,各市政府)
  (三)加快推进中介服务市场化进程。规范中介服务,推进中介服务市场化,打破行业、地区壁垒和部门垄断,切断中介服务机构与政府部门间的利益关联,建立公开透明的中介服务市场。实现行政审批中介服务事项清单管理,按照国家总体要求,及时调整行政审批中介服务事项。审批部门不得以任何形式要求申请人委托特定的中介机构提供服务。(责任单位:省编委办、省发展改革委,各市政府)
  (四)健全监管约束机制。按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则,明确监管责任,注重发挥投资主管部门综合监管职能、地方政府就近就便监管作用和行业管理部门专业优势,整合监管力量,共享监管信息,实现协同监管。贯彻落实“双随机一公开”监管制度,完善随机抽查事项清单、建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库,有效开展随机抽查工作。依托辽宁省投资项目在线审批监管平台,加强项目建设全过程监管,确保项目合法开工、建设过程合规有序。各有关部门要完善规章制度,制定监管工作指南和操作规程,促进监管工作标准具体化、公开化。要严格执法,依法纠正和查处违法违规投资建设行为。建立以信用为核心的新型投融资监管服务体系,实行失信“黑名单”制度,纳入信用信息共享平台。利用辽宁省失信投诉“12346”举报平台和“信用辽宁”网站,接受全社会信用监督。强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识,形成守信激励、失信惩戒的约束机制,促使相关主体切实强化责任,履行法定义务,确保投资建设市场安全高效运行。(责任单位:省发展改革委、省工商局、省政府法制办,各市政府)
  六、强化保障措施,确保改革任务落实到位
  (一)加快地方立法进程。以国家法律法规为依据,加快推进投融资领域相关立法进程,依法保护各方权益,维护竞争公平有序、要素合理流动的投融资市场环境。(责任单位:省发展改革委、省政府法制办)
  (二)加强分工协作。各地区、各部门要充分认识深化投融资体制改革的重要性和紧迫性,加强组织领导。各地区要结合实际,制定具体实施方案,明确牵头部门、任务分工和时间节点。各地区、各部门要定期调度督查、强化问责,严格按照任务分工和时间要求,采取自查督查等方式落实好改革任务,并把推进情况、存在问题和经验做法及时向省委、省政府报告。有关部门要切实履行好投资调控管理的综合协调、统筹推进职责。(责任单位:省发展改革委、各相关部门,各市政府)
  (三)积极营造投融资体制改革良好氛围。要加大对投融资体制改革的宣传力度,做好政策解读。让全社会充分了解党中央、国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革,深化投融资体制改革所取得的成效。进一步增强深化投融资体制改革的紧迫性和主动性,加快破除制约合理有效投资增长的制度性障碍,推动落实企业投资主体地位,充分调动社会资本积极性,为建立完善新型投融资体制营造良好社会氛围。(责任单位:省委宣传部、省发展改革委,各市政府)